Ante Gavranović
Hrvatska je već 13 godina punopravna članica Europske unije. Članstvo je zasigurno Hrvatskoj donijelo mnogo dobroga. BDP je značajno porastao, izvoz je ojačao, infrastruktura je na mnogim područjima obnovljena ili izgrađena, plaće i standard rastu. U široj javnosti, pa i u gospodarskim krugovima, ipak se stalno pojavljuju određene dileme oko našeg puta u EU. Posebno se to odnosi na pitanja koliko smo racionalno koristili sredstva EU-fondova? Kakva je struktura korištenja? Zašto je premalo sredstava korišteno za jačanje industrije? Koliko smo novca povukli, a koliko smo ga pretvorili u razvoj? Pri tome valja voditi računa da je Hrvatska, zahvaljujući članstvu u EU, dobila iznimno povoljan financijski položaj za modernizaciju zemlje. Velik neto priljev sredstava omogućio je ulaganja koja bi bez europske potpore bila znatno teže ostvariva.
Međutim, uspješno povlačenje novca nije isto što i uspješno vođenje razvojne politike. Ako nakon velikih financijskih priljeva i dalje imamo nisku produktivnost prerađivačke industrije, nedovoljna poslovna ulaganja u istraživanje i razvoj te slabu sposobnost brojnih poduzeća da rastu i izvoze, onda pitanje nije samo koliko smo novca potrošili nego i što smo propustili izgraditi.
Razlike u pristupu i promišljanju
Proteklo razdoblje pokazalo je da je Hrvatska bila relativno uspješna u povlačenju europskog novca, ali znatno manje uspješna u pretvaranju tog novca u dugoročno povećanje produktivnosti, industrijske konkurentnosti i izvozne sposobnosti.Zapravo, radi se o dvije suštinski različite stvari. Prva govori o sposobnosti države da iskoristi raspoloživa sredstva, a druga o sposobnosti gospodarstva da zahvaljujući tim sredstvima postane razvijenije i otpornije.Fondovi EU-a pružili su razvojnu priliku kakvu prethodne generacije nisu imale. Pitanje stoga nije samo koliko smo novca dobili i potrošili nego i jesmo li njime promijenili strukturu gospodarstva.
Koliko smo sredstava EU-a iskoristili? Stanje prema službenim podacima Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova EU-a od 24. rujna 2026. pokazuje da neto razlika u korist Hrvatske, s NPOO-om, iznosi 21,53 mlrd. eura.Ovi iznosi pokazuju koliko je članstvo financijski važno za Hrvatsku. Međutim, neto priljev u državni proračun nije isto što i vrijednost novih investicija niti je sam po sebi dokaz uspješne razvojne politike.
Potrebno je razlikovati tri razine uspješnosti:
Financijska apsorpcija – jesmo li ugovorili i isplatili raspoloživa sredstva?
Gospodarska učinkovitost – jesu li ulaganja povećala produktivnost, zaposlenost, izvoz i dodanu vrijednost?
Razvojna učinkovitost – jesu li ulaganja smanjila regionalne razlike, tehnološko zaostajanje i ovisnost o uvozu?
Hrvatska je na prvoj razini ostvarila znatan napredak. Na drugoj i trećoj ostaje mnogo otvorenih pitanja.
Kako izgleda korištenje sredstava u razdoblju 2021. – 2027.?
Prema službenom pregledu, ukupna vrijednost dodijeljenih sredstava u promatranim operativnim programima iznosi približno 14,60 milijardi eura. Ugovoreno je oko 12,04 milijarde eura, dok je kroz zahtjeve za nadoknadom sredstava odobreno oko 4,79 milijardi eura. Iz službenih izvora proizlazi da je objavljeno 87 posto poziva, ugovorena sredstva obuhvaćaju 82 posto, dok odobrena sredstva po zahtjevima za nadoknadu dosežu 33 posto. Postotci su prema službenim programskim pokazateljima na dan 24. rujna 2026. Valja naglasiti da visok udio ugovorenih sredstava ne znači da su projekti završeni, novac u cijelosti isplaćen ili da su ostvareni očekivani gospodarski rezultati.
Na promišljanja o stvarnoj uspješnosti korištenja EU-fondova upućuju i iskustva prethodnog razdoblja. U prethodnom financijskom razdoblju 2014. – 2020. Hrvatska je do kraja lipnja 2025. ugovorila 112 % dodijeljenih sredstava, a plaćanja su premašila 100 %. To upućuje na uspješno financijsko zatvaranje razdoblja, ali ne odgovara automatski na pitanje koliko su financirani projekti bili razvojno opravdani. Drugo, znatan dio novca usmjeren je u okoliš, energetiku, klimu i mobilnost. Takva ulaganja mogu biti nužna i gospodarski opravdana, ali njihov učinak na produktivnost ovisi o kvaliteti projekata, troškovima i povezanosti s potrebama poduzeća.Treće, iz same programske strukture ne možemo zaključiti koliko je novca stvarno završilo u proizvodnji. Za takvu procjenu trebalo bi objediniti podatke o isplatama krajnjim korisnicima i razvrstati projekte prema njihovoj stvarnoj namjeni, a ne samo prema administrativnoj kategoriji fonda.
Zašto smo premalo ulagali u jačanje industrije?
Ovdje dolazimo do možda najvažnijeg razvojnog pitanja. Ne bih tvrdio da industrija uopće nije dobivala europski novac. Dobivala ga je, uključujući kroz potpore malim i srednjim poduzećima, inovacijama, istraživanju i razvoju te energetskoj učinkovitosti. Problem je prije svega u opsegu, kontinuitetu, usmjerenosti i ukupnom učinku potpore na industrijsku transformaciju.
Nameće se pet ključnih razloga takvom ponašanju u odnosu na korištenje EU-fondova. Lakše je svakako pripremiti javni nego industrijski razvojni projekt. Prometnica, škola, vodovod ili javna zgrada imaju jasnog nositelja, prepoznatljivu svrhu i relativno predvidljivu proceduru. Industrijski projekt, međutim, zahtijeva tržišnu procjenu, tehnologiju, kvalificirane ljude, privatni kapital i dokazivu buduću potražnju. Takve je projekte teže pripremiti i provesti.
Drugi važan razlog je nedostatak dugoročne industrijske strategije povezane s fondovima. Sredstva je trebalo usmjeriti u odabrane proizvodne lance vrijednosti, tehnološku modernizaciju, domaće dobavljače i izvozne niše. Bez stabilnih prioriteta natječaji su u mnogo navrata postali niz odvojenih projekata, a ne dijelovi zajedničke razvojne politike.
Valja tome dodati administrativnu složenost i neizvjesnost. Poduzetnici se suočavaju sa složenim prijavama, pravilima javne nabave kada su primjenjiva, rokovima, dokumentacijom i rizikom naknadnih korekcija. Europska komisija upozorava i na ograničene administrativne kapacitete, regulatorna opterećenja i teškoće u financiranju rasta poduzeća. Na to se nadovezuje slabija sposobnost poduzeća da osiguraju vlastito sufinanciranje. Bespovratna sredstva ne uklanjaju potrebu za vlastitim kapitalom, kreditom, radnim kapitalom i financiranjem razdoblja do povrata ulaganja. To osobito pogađa mala poduzeća koja imaju dobar proizvod, ali nemaju dovoljno snažnu bilancu.
Posebnu pozornost privlači činjenica da se previše vrednovala realizacija projekta, a premalo njegov rezultat. To je donekle razumljivo jer je broj ugovora, vrijednost ulaganja i iskorištenost alokacije lakše pratiti nego rast produktivnosti, izvoza, domaće dodane vrijednosti, istraživanja i razvoja ili broj novih proizvoda koji ostaju konkurentni nakon završetka subvencije.
Što govore podaci o hrvatskoj industriji?
Izvješće Europske komisije o Hrvatskoj iz 2026. upozorava da produktivnost rada u Hrvatskoj iznosi oko 69 % prosjeka EU-a, dok je u prerađivačkoj industriji na približno 40 % prosjeka EU-a. Poslovna ulaganja u istraživanje i razvoj iznosila su oko 0,74 % BDP-a u 2024., prema 1,49 % na razini EU-a. Upravo to su pokazatelji koji problem stavljaju u pravu perspektivu. Hrvatska nije trebala samo više ulagati nego i ubrzati prijelaz prema proizvodima i uslugama s većom dodanom vrijednošću. Naime, istraživanje objavljeno 2026. o potporama prerađivačkoj industriji u razdoblju 2014. – 2020. našlo je pozitivan učinak na novostvorenu vrijednost, ali ne i statistički značajne kratkoročne učinke na profitabilnost i učinkovitost.
Poruka je jasna: potpore mogu pomoći poduzećima, ali njihova razvojna vrijednost ovisi o tome što se njima financira i koliko dugo prate transformaciju poduzeća. Postoje znakovi da se industrijskoj transformaciji ipak daje veća važnost. Primjerice, u Integriranom teritorijalnom programu 2021. – 2027. predviđeno je 330 milijuna eura za istraživačke i inovacijske kapacitete, napredne tehnologije i inovacijske klastere, 191 milijun eura za rast i konkurentnost malih i srednjih poduzeća te 15 milijuna eura za razvoj vještina za industrijsku tranziciju. To je pozitivan pomak jer se industrijska politika povezuje s regionalnim razvojem.
Zanimljiv je stav Europske komisije koja također navodi da Hrvatska priprema nacionalni industrijski plan za razdoblje 2027. – 2034. te naglašava potrebu za boljim pristupom financiranju rasta, kvalificiranim radnicima i bržim investicijskim procedurama. To otvara priliku za promjenu pristupa, ali samo ako se industrijski plan poveže s konkretnim financijskim instrumentima, mjerljivim ciljevima i odgovornošću za rezultate. Hrvatskoj ne treba politika „više novca za industriju”, nego politika koja europska sredstva koristi kao polugu za privatna ulaganja i tehnološki napredak. Riječ je o promjeni prioriteta sa snažnim naglaskom na potrebni razvojni pomak. Jasno je da ne treba svaki euro iz fondova preusmjeravati u proizvodnju. Hrvatska mora ulagati i u energetiku, promet, obrazovanje, zdravstvo, zaštitu okoliša i javnu infrastrukturu. Ali ta ulaganja treba bolje povezati s razvojnim potrebama gospodarstva.
Jesmo li iskoristili europski novac ili razvojnu priliku?
Hrvatska je, već smo naglasili, zahvaljujući članstvu u EU-u dobila iznimno povoljan financijski položaj za modernizaciju zemlje. Velik neto priljev sredstava omogućio je ulaganja koja bi bez europske potpore bila znatno teže ostvariva. Međutim, uspješno povlačenje novca nije isto što i uspješno vođenje razvojne politike. Najveći propust nije nužno u pojedinačnim projektima. On može biti u nedostatku dovoljno dosljedne strategije koja bi promet, energetiku, obrazovanje, istraživanje i potporu poduzetnicima povezala u cjelinu.
Za buduće razdoblje zato bih predložio jednostavno mjerilo: svaki veliki program fondova EU-a treba ocjenjivati prema tome koliko pridonosi povećanju hrvatske produktivnosti, izvozne sposobnosti i domaće dodane vrijednosti — a ne samo prema tome koliko je novca ugovoreno i isplaćeno. To je razlika između korištenja europskih fondova kao izvora financiranja i korištenja fondova kao instrumenta nacionalnog razvoja.
Kako do povećane dodane vrijednosti?
Hrvatska u proizvodnji i izvozu još uvijek relativno malo sudjeluje s proizvodima visoke tehnološke vrijednosti. Problem nije samo u tome što imamo premalo visokotehnoloških proizvoda, nego i u tome što se velik dio robnog izvoza temelji na proizvodima niže dodane vrijednosti, dok se tehnologija, komponente i znanje često uvoze. Za procjenu položaja Hrvatske važno je razlikovati tri pokazatelja: udio visokotehnološke proizvodnje u ukupnoj industriji, udio visokotehnoloških proizvoda u izvozu prerađivačke industrije te udio tih proizvoda u ukupnom robnom izvozu.
Najnoviji usporedivi podaci pokazuju kako je Hrvatska 2024. imala 11,7 posto visokotehnoloških proizvoda u izvozu prerađivačke industrije, dok je usporedivi prosjek EU-a iznosio 21 posto. Dakle, hrvatski udio iznosio je približno polovicu prosjeka EU-a. (Izvor: Svjetska banka, World Development Indicators). Usporedba pokazuje da Hrvatska vrlo ozbiljno zaostaje za tehnološki razvijenijim industrijskim gospodarstvima, ali i da razlike među manje razvijenim članicama EU-a nisu zanemarive.Eurostatovi podaci za 2021. pokazuju da su visokotehnološke proizvodne djelatnosti stvarale 6,8 % dodane vrijednosti hrvatske prerađivačke industrije. Za usporedbu, udio je u Belgiji iznosio 24,1 %, Francuskoj 16,7 %, Mađarskoj 13,6 %, a Njemačkoj 10,5 %.To je važan strukturni pokazatelj. On govori da visokotehnološka proizvodnja zauzima razmjerno malen dio industrijske dodane vrijednosti. Dodatnu perspektivu daje podatak Europske komisije da je prerađivačka industrija 2024. stvarala oko 15 % ukupne dodane vrijednosti hrvatskog gospodarstva, nasuprot približno 19 % u EU-u. Ako spojimo ta dva pokazatelja, dobivamo grubu ilustraciju razmjera problema: visokotehnološka proizvodnja zauzima malen dio ukupne gospodarske strukture.
Pogoršanje izvozne tehnološke strukture
Je li se struktura izvoza poboljšavala? Ne dovoljno brzo. Štoviše, analiza hrvatskog izvoza prerađivačke industrije za razdoblje 2010. – 2024., objavljena u znanstvenom zborniku, upućuje na pogoršanje tehnološke strukture prema korištenoj klasifikaciji: udio skupine visokih i srednje visokih tehnologija smanjio se s oko 46 % u 2010. na približno 42 % u 2024., dok su proizvodi niže tehnološke razine činili više od polovice izvoza. Važno je naglasiti da se ovaj pokazatelj odnosi na širu skupinu proizvoda i drugu klasifikaciju od prethodnog podatka Svjetske banke. Zato se vrijednosti od 42 % i 11,7 % ne proturječe: mjere različite kategorije tehnološke složenosti.
Što to znači za hrvatsku razvojnu politiku?
Ključan zaključak koji se logički nameće jest da Hrvatska ne može trajno povećavati produktivnost i standard samo rastom količine izvoza. Mora povećavati tehnološku složenost proizvoda, domaću dodanu vrijednost i vlastiti udio u istraživanju, razvoju i dizajnu proizvoda. To je ujedno kriterij prema kojem bi trebalo vrednovati korištenje fondova EU-a. Nije dovoljno da se njima financiraju nove hale, strojevi ili digitalizacija. Potrebno je utvrditi jesu li ta ulaganja rezultirala:
većim udjelom visokotehnoloških i srednje visokotehnoloških proizvoda u izvozu;
većom domaćom dodanom vrijednošću i manjom ovisnošću o uvoznim komponentama;
rastom produktivnosti i plaća;
većim poslovnim ulaganjima u istraživanje i razvoj;
stvaranjem vlastitih proizvoda, tehnologija i izvoznih marki.
Hrvatski problem nije samo premala visokotehnološka proizvodnja. Problem je što još nemamo dovoljno snažan i kontinuiran proces prelaska iz proizvodnje i izvoza s nižom dodanom vrijednošću u proizvodnju koja se natječe znanjem, tehnologijom i inovacijama. To bi trebao biti jedan od temeljnih ciljeva nove industrijske strategije i budućeg korištenja europskih sredstava.
